Một số vấn đề đặt ra trong phân cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay

Từ khoá: phân cấp ngân sách, Trung ương, địa phương, thu ngân sách, nhiệm vụ chi.

1. Đặt vấn đề

Trong hoạt động quản lý nhà nước, việc phân cấp giữa chính quyền địa phương và Trung ương, giữa các cấp chính quyền là tất yếu khách quan. Việc phân cấp nhằm phân định vị trí, vai trò, trách nhiệm giữa Trung ương, chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã trong quản lý ngân sách. Bên cạnh đó, trong xu hướng hiện nay, phân cấp ngân sách sao cho vừa đảm bảo yêu cầu quản lý xuyên suốt, thống nhất của Trung ương, vừa mở rộng tính tự chủ, tự chịu trách của địa phương, vừa phù hợp với xu thế và  đẩy mạnh hội nhập là rất cần thiết, được quy định trong Hiến pháp hiện hành và các văn bản quy phạm pháp luật khác.

Phân cấp quản lý được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật… thực chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính cho phù hợp với yêu cầu của tình hình mới” [1] . Ngày 10/01/2022, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 04/NQ-CP về việc “Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước”. Theo đó, một trong các nội dung trọng tâm cần chú ý thực hiện giai đoạn hiện nay là quản lý ngân sách nhà nước – lĩnh vực được xem là có vị trí, vai trò động lực trong phát triển kinh tế - xã hội.

Đối với nhà nước đơn nhất như Việt Nam, sự tồn tại chính quyền 4 cấp đòi hỏi chính quyền các cấp từ Trung ương đến địa phương cần chuyển giao, phân định nhiệm vụ, quyền hạn trong tiếp cận nguồn lực tài chính. Phân cấp ngân sách nhà nước chủ yếu xoay quanh các nội dung sau đây: Phân cấp nguồn thu giữa các cấp chính quyền; phân cấp giữa nhiệm vụ chi; vấn đề liên quan tới bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền; phân cấp thẩm quyền vay nợ và phân cấp liên quan quản lý ngân sách xây dựng chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu. Trong phạm vi bài viết này chỉ đề cập đến tình thực hiện phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước.

2. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi theo quy định hiện nay

2.1. Phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước

2.1.1. Phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước theo quy định hiện nay

Nguồn thu của ngân sách nhà nước được chia thành các nhóm: Các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương; các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%. Trong đó:

Theo khoản 1 Điều 35 Luật Ngân sách nhà nước 2015, “Các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100%: Thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập khẩu; Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa nhập khẩu; Thuế bảo vệ môi trường thu từ hàng hoá nhập khẩu; Thuế tài nguyên, thuế thu nhập doanh nghiệp, lãi được chia cho nước chủ nhà và các khoản thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí…”

Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương bao gồm: “Thuế giá trị gia tăng (trừ thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu); Thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ thuế thu nhập doanh nghiệp của doanh nghiệp hoạch toán ngành); Thuế thu nhập cá nhân; Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước; Thuế bảo vệ môi trường” (khoản 2  Điều 35 Luật Ngân sách nhà nước 2015).

Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100% bao gồm: “Thuế tài nguyên, trừ thuế tài nguyên thu từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế sử dụng đất nông nghiệp; Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; Tiền sử dụng đất, trừ thu tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật” (khoản 1 Điều 37 Luật Ngân sách nhà nước).

Ngân sách địa phương còn có khoản thu từ chuyển giao ngân sách Trung ương cho địa phương gồm bổ sung cân đối ngân sách và bổ sung có mục tiêu.

2.1.2. Thực trạng phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2017 – 2022

- Tình hình thực hiện phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước:

Tình hình thu ngân sách Trung ương và địa phương giai đoạn 2017 – 2022 được mô tả qua Bảng 1 và hình 1. Cụ thể như sau:

Bảng 1: Thu ngân sách Trung ương và địa phương

Năm/ Quyết toán thu ngân sách	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Tổng thu NS (tỷ đồng)	1.293.627	1.431.662	1.553.611	1.510.579	1.591.411	1.411.700
Thu theo phân cấp NS Trung ương (tỷ đồng)	727.133	787.767	843.549	786.445	806.539	739.1300
Thu theo phân cấp NS địa phương (tỷ đồng)	566.497	643.895	710.062	724.134	784.872	672.570
Tỷ lệ thu NS Trung ương/ tổng thu NS (%)	56.2	55.02	54.29	52.06	50.68	52.36
Tỷ lệ thu NS địa phương theo phân cấp/ tổng thu NS (%)	43,8	44.98	45.71	47.94	49.32	47.64

(Nguồn: Tác giả tổng hợp từ công bố công khai dự toán ngân sách nhà nước qua các năm giai đoạn 2017 – 2022 của Chính phủ )

Hình 1:  Tỷ lệ thu ngân sách Trung ương và địa phương

Qua đối sánh số liệu, có thể nhận thấy rằng thu ngân sách địa phương theo phân cấp có tốc độ tăng nhanh và chiếm tỷ lệ cao trong tổng thu ngân sách nhà nước. Cụ thể, dự toán ngân sách giai đoạn 2017 – 2022, thu ngân sách địa phương theo phân cấp tăng dần qua các năm và chiếm trung bình gần 46,6% tổng thu ngân sách nhà nước. Như vậy, tỷ trọng thu ngân sách địa phương trong tổng thu ngân sách nhà nước tăng từ 32,4% giai đoạn 2006-2010 lên 36,2% thời kỳ 2011-2015 và 46,6% giai đoạn 2017 – 2022.

Xét theo phân cấp nguồn thu ngân sách giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương cho thấy, thu ngân sách địa phương có xu hướng tăng, trong khi thu ngân sách Trung ương có xu hướng giảm. Như vậy, xu hướng này một mặt ảnh hưởng đến vai trò mang tính quyết định của ngân sách Trung ương, mặt khác lại tăng tính tự chủ cho ngân sách địa phương. Cụ thể, tỷ trọng thu ngân sách Trung ương từ 63,7% tổng thu ngân sách nhà nước thời kỳ 2011-2015 giảm xuống 53,4% tổng thu ngân sách nhà nước năm 2017-2022.

Có thể lý giải tình trạng thu ngân sách địa phương giai đoạn 2017 -2022 tăng mạnh là do cơ chế phân cấp thu ngân sách đã giao quyền chủ động cho các địa phương. Việc phân cấp cụ thể này đã thúc đẩy chính quyền địa phương tích cực, chủ động bồi dưỡng nguồn thu, tăng thu ngân sách. Trong khi đó, thu ngân sách Trung ương có xu hướng giảm chủ yếu do nguồn thu phụ thuộc nhiều vào thu từ xuất nhập khẩu, thu nội địa tăng chậm, nguồn thu từ thuế giá trị gia tăng bị thu hẹp.

2.2. Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước

2.2.1. Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước theo quy định hiện nay

Theo quy định tại Điều 36 Luật Ngân sách nhà nước 2015,  nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương bao gồm: “ 1. Chi đầu tư phát triển: a) Đầu tư cho các dự án có tính chất liên vùng, khu vực của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,…b) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của Trung ương; đầu tư vốn nhà nước vào các doanh nghiệp theo quy định của pháp luật… ; 2. Chi dự trữ quốc gia…; 3. Chi thường xuyên của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương được phân cấp trong các lĩnh vực; ...” (Điều 36 Luật Ngân sách nhà nước 2015).

Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương được quy định tại Điều 38 Luật Ngân sách nhà nước, bao gồm: “1. Chi đầu tư phát triển: a) Đầu tư cho các dự án do địa phương quản lý theo các lĩnh vực được quy định…b) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương theo quy định của pháp luật; 2. Chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị ở địa phương được phân cấp trong các lĩnh vực…; 3. Chi trả nợ lãi các khoản do chính quyền địa phương vay…;” (Điều 38 Luật Ngân sách nhà nước).

Việc phân cấp chi ngân sách giữa ngân sách các cấp phải tuân thủ những nguyên tắc được quy định tại Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước 2015. Trong đó chủ yếu nhấn mạnh đến vai trò của ngân sách Trung ương trong hệ thống ngân sách, việc độc lập trong thực hiện nhiệm vụ chi, phạm vi quyết định chi của mỗi cấp ngân sách.

2.2.2. Tình hình thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2017 – 2022

- Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước:

Tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách giai đoạn 2017 – 2022 được thể hiện qua Bảng 2 và Hình 2. Cụ thể như sau:

Bảng 2: Chi ngân sách Trung ương và địa phương

Năm/ Dự toán chi ngân sách	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Tổng chi (tỷ đồng)	1.355.034	1.435.435	1.526.893	1.709.524	1.708.088	1.784.600
Trung ương (tỷ đồng)	564.531	572.610	586.806	647.851	640.914	841.310
Địa phương (tỷ đồng)	790.503	862.825	940.087	1.061.673	1.067.174	943.290
Tỷ lệ chi NS Trung ương/ tổng chi NS (%)	41.66%	39.89	38.43	37.89	37.52	47.15
Tỷ lệ chi NS địa phương/ tổng chi NS (%)	58.34	60.11	62.57	62.11	62,48	52.85

(Nguồn: Chính phủ: Công bố công khai quyết toán ngân sách nhà nước)

Hình 2: Tỷ lệ chi ngân sách Trung ương và địa phương

- Đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước:

Có thể nhận thấy rằng thu ngân sách địa phương theo phân cấp có tốc độ tăng nhanh và chiếm tỷ lệ cao trong tổng thu ngân sách nhà nước. Ngược lại, mức chi ngân sách Trung ương có xu hướng giảm mạnh. Tỷ lệ chi ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước có sự phân cấp mạnh mẽ. Trong giai đoạn 2017 – 2022, trong quyết toán ngân sách, mức chi của ngân sách địa phương tăng liên tục, chiếm trung bình hơn 59,74% tổng chi ngân sách nhà nước.

Như vậy, có thể khẳng định việc phân cấp nhiệm vụ chi mạnh mẽ theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 là một trong những nguyên nhân quan trọng khiến mức chi ngân sách địa phương tăng mạnh, chiếm tỷ trọng cao trong tổng chi ngân sách nhà nước. Ngược lại, chi ngân sách Trung ương có xu hướng giảm trong liên tục trong giai đoạn này. Và với cơ chế tăng thu thì tăng chi, giảm thu thì giảm chi đã lý giải được xu hướng tăng hay giảm trong thu, chi ngân sách của Trung ương và địa phương giai đoạn 2017 – 2022.

3. Vấn đề đặt ra trong phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước trong giai đoạn hiện nay

Việc quy định và thực hiện phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước một cách mạnh mẽ thời gian qua theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã góp phần tăng tính chủ động, tích cực của địa phương, góp phần giảm áp lực lên ngân sách Trung ương. Việc quy định cụ thể cũng giúp tăng cường kỷ cương tài chính, chấm dứt tình trạng chính quyền địa phương đặc biệt là chính quyền cơ sở có khoản thu trái pháp luật. Tuy nhiên, qua phân tích nguồn số liệu dự toán ngân sách nhà nước giai đoạn 2017 – 2022, tác giả rút ra một số vấn đề cần giải quyết sau đây:

Một là, theo khoản 2 Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015: “Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách…”. Tuy vậy, trong giai đoạn, chi ngân sách của các địa phương có xu hướng tăng, trong khi thu, chi ngân sách Trung ương có xu hướng giảm. Điều này một phần sẽ ảnh hưởng đến vai trò của ngân sách Trung ương.

Hai là, nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương có xu hướng tăng mạnh. Điều này thể hiện sự phân cấp ngân sách mạnh mẽ cho chính quyền địa phương. Tuy nhiên, nguồn thu của ngân sách địa phương theo quy định hiện nay còn hạn chế, chưa tương xứng với nhiệm vụ chi. Dẫn đến trong giai đoạn này, tỷ lệ chi ngân sách địa phương trên tổng chi ngân sách tăng liên tục nhưng một phần nguồn thu được bổ sung từ ngân sách Trung ương.

Ba là, nguồn thu ngân sách địa phương còn hạn chế một phần do các sắc thuế theo quy định hiện nay không thuộc quyền quyết định của địa phương, tính tự chủ của địa phương chưa được thể hiện rõ rệt.  Nguồn thu của địa phương chủ yếu từ đất đai. Đây là nguồn thu không ổn định, phụ thuộc vào nhiều yếu tố và khi xảy ra biến động, chính quyền địa phương sẽ bị động, gây khó khăn cho việc hoạch định chiến lược phát triển của từng địa phương.

Để giải quyết được vấn đề này cần nới rộng biên độ tự quyết của chính quyền địa phương trong thu ngân sách; có cơ chế tốt hơn nữa để khuyến khích các địa phương thu vượt dự toán, có kế hoạch bồi dưỡng, mở rộng các nguồn thu có khả năng đóng góp lớn vào ngân sách ở địa phương. Tuy nhiên, đi đôi với việc tăng thu cần gia tăng trách nhiệm, yêu cầu các địa phương có cam kết cụ thể trong thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao.

Chú trọng triển khai thực hiện các biện pháp nhằm tăng tỷ lệ nguồn thu của ngân sách Trung ương trên tổng thu ngân sách nhà nước để đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương. Trong đó, cần tiếp tục tập trung những nguồn thu lớn, quan trọng về ngân sách Trung ương và có biện pháp tăng nguồn thu cho ngân sách Trung ương như ban hành, trong đó các biện pháp liên quan đến thuê được ưu tiên hàng đầu như: đặt ra các loại thuế mới phù hợp với xu hướng; tăng thuế với một số hàng hoá, đặc biệt là đối với thuế bất động sản.

Tăng cường vai trò của ngân sách Trung ương trong chi đầu tư cho các lĩnh vực then chốt. Bởi vì vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương không chỉ thể hiện ở tỷ lệ thu ngân sách Trung ương trên tổng thu ngân sách nhà nước mà còn ở các thức, tính xác đáng, cần thiết trong chi ngân sách Trung ương. Chính vì vậy, để giữ vững vai trò chủ đạo, ngân sách Trung ương phải chi cho các lĩnh vực then chốt, tạo động lực cho phát triển ngành, vùng.

Bên cạnh đó, cần siết chặt kỷ luật ngân sách; đảm bảo các cơ quan, đơn vị, địa phương thực hiện đúng quy định về phân cấp thu, chi ngân sách; giảm thiểu việc thất thu ngân sách, chi tiêu không hợp lý.

4. Kết luận

Như vậy, có thể khẳng định rằng, để quản lý ngân sách chặt chẽ, hiệu quả cần chú trọng việc phân cấp ngân sách nhà nước. Từ thực tế phân cấp ngân sách nhà nước có thể nhận thấy rằng việc quy định chặt chẽ,  thực hiện phân cấp đầy đủ, rõ ràng, thống nhất đã góp phần tăng tính minh bạch, thắt chặt kỷ luật tài chính. Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được vấn còn một số vấn đề nổi cộm. Để giải quyết vấn đề này cần xây dựng hệ thống ngân sách phân cấp một cách khoa học, thống nhất; vừa tăng cường tính chủ động cho ngân sách địa phương vừa đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương.

ThS. Trương Thị Điệp

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 ;

2. Chính phủ (2021): Nghị định số 60/2021/NĐ-CP quy định về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập ;

3. Bộ Tài Chính (2023): Báo cáo ngân sách nhà nước dành cho công dân, quyết toán, dự toán Quốc hội quyết định, https://ckns.mof.gov.vn;

4. Phạm Ngọc Dũng (2018): Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: Thực trạng và khuyến nghị, http://tapchitaichinh.vn/su-kien-noi-bat/phan-cap-quan-ly-ngan-sach-nha-nuoc-thuc-trang-va-khuyen-nghi-305950.html.

Trường Chính trị thành phố Đà Nẵng