TNV - Trong bối cảnh tỷ trọng đầu tư từ ngân sách nói riêng và đầu tư công trên GDP ngày càng thu hẹp thì cần nâng cao hiệu quả đầu tư công nhằm bảo đảm nguồn vốn này đem lại hiệu quả cao nhất cho xã hội, góp phần để nền kinh tế phát triển bền vững.
Từ những nỗ lực trong chính sách…
Tại Hội nghị Trung ương lần thứ ba (khóa XI), Đảng ta đã quyết tâm tái cơ cấu nền kinh tế mà tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là tái cơ cấu đầu tư công là một trong 3 trọng tâm. Ngày 15 tháng 10 năm 2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 1792/CT-TTg về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ. Chỉ thị này đã quy định rõ các nguyên tắc đổi mới quản lý và phân cấp đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ nhằm thực hiện các biện pháp quản lý trong việc phê duyệt đầu tư và bố trí vốn đầu tư, đảm bảo bố trí vốn tập trung, giảm thất thoát lãng phí và nâng cao hiệu quả đầu tư; các cấp có thẩm quyền chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy mô của từng dự án đầu tư theo đúng mục tiêu lĩnh vực chương trình đã được phê duyệt, chỉ được quyết định đầu tư khi xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách. Tiếp theo, Chỉ thị 1792/CT-TTg, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 27/CT-TTg về tăng cường, đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành sử dụng vốn nhà nước và Chỉ thị số 14/CT-TTg về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ.
Theo Luật đầu tư công thì đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào cácchương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Như vậy, nội hàm của đầu tư công khá rộng, liên quan đến tất cả các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư công, bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu đề lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư.
Nhờ những nỗ lực về chính sách, tỷ trọng đầu tư của đầu tư công đã có xu hướng giảm đáng kể, nếu như giai đoạn 2001 – 2005 ở mức hơn 50% trong tổng đầu tư, thì giai đoạn 2006 - 2010 còn khoảng 39% và 37% trong giai đoạn năm 2011 - 2013 . Đây là sự nỗ lực chung trong quá trình tái cơ cấu nền kinh tế trong đó có việc thúc đẩy quá trình cổ phần hóa một bộ phận khu vực doanh nghiệp nhà nước.
Trong cơ cấu đầu tư công, đầu tư từ ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng. Tuy nhiên, tỷ trọng này có xu hướng giảm dần trong thời gian gần đây do tỷ lệ thu ngân sách/GDP giảm từ 24,8% trong giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn 21% giai đoạn 2011 -2015.
Do trong những năm gần đây, chi cho đầu tư phát triền giảm mạnh, từ 25% trong tổng chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn khoảng 18% giai đoạn 2011 – 2015, nên để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, đồng thời bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, Đảng và Nhà nước ta đã chủ trương chủ động tăng vay nợ cả trong và ngoài nước - chuyển mạnh sang vay trong nước - để tập trung cho đầu tư phát triển, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội. Theo đó giai đoạn 2011- 2015, kế hoạch phát hành trái phiếu Chính phủ là 335 nghìn tỷ đồng, gấp hơn 2,5 lần giai đoạn 2006 - 2010 (đã phát hành 250 nghìn tỷ đồng và năm 2015 sẽ phát hành thêm 85 nghìn tỷ đồng). Đồng thời đay mạnh giải ngân vốn ODA, vốn vay ưu đãi và bảo lãnh vay để đầu tư phát triển, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội quan trọng, thiết yếu. Trong giai đoạn 2011 - 6/2014, tổng số vốn ODA và vốn vay ưu đãi đã giải ngân xấp xỉ 16 tỷ USD, chiếm trên 76% tổngvốn ODA và vốn vay ưu đãi đã ký kết.Nguồn vốn vay này đã bổ sung kịp thời cho nhu cầu đầu tư phát triển, xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội. Trên 98% vốn vay được sử dụng trực tiếp cho các dự án hạ tầng, phần còn lại được đưa vào ngân sách nhà nước chi cho đầu tư phát triển và một phần chi sự nghiệp trong các dự án vay ODA theo cam kết.
Tái cơ cấu đầu tư công trong thời gian qua đã đạt được những kết quả bước đầu như cắt giảm công trình không cần thiết, DNNN thoái vốn, vốn đầu tư mới được bố trí tập trung, không dàn trải như trước... song chưa đạt được sự chuyển biến về chất, chưa thay đổi được cơ cấu đầu tư xã hội, cần thay thế bằng cách đưa đầu tư tư nhân lên làm chủ đạo.
…đến hiệu quả thực tế
Qua hơn 3 năm thực hiện, tái cơ cấu nói chung và đầu tư công nói riêng đã mang lại những kết quả tích cực bước đầu với sự ồn định của kinh tế vĩ mô, lạm phát được kiềm chế, chất lượng nền kinh tế có sự chuyển biến tích cực với việc duy trì tốc độ tăng trưởng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế đúng hướng. Chất lượng, hiệu quả đầu tư phát triển có xu hướng cải thiện. Rất nhiều công trình quan trọng, thiết yếu về giao thông, điện, viễn thông, nước, thủy lợi, y tế, giáo dục... đã hoàn thành, phát huy hiệu quả và nhiều công trình đang xây dựng, góp phần thu hút đầu tư, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu tăng trưởng kinh tế, phát triển văn hóa xã hội và nâng cao đời sống nhân dân; đã thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo, qua đó cung cấp thêm nguồn vốn cho phát triền kinh tế - xã hội ở những vùng khó khăn.
Hệ số ICOR toàn nền kinh tế giảm từ mức 6,7 giai đoạn 2008-2010 xuống còn 5,53 giai đoạn 2011 -2013. Tỷ trọng tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội so với GDP bình quân giai đoạn 2011 - 2013 thấp hơn giai đoạn 2006 - 2010 (31,5% so với 42,7% GDP). Năm 2014, ước tổng vốn đầu tư toàn xã hội bằng khoảng 30,1% GDP, tăng 9,7% so với thực hiện năm 2013 . Một số lĩnh vực đã huy động khá mạnh vốn từ khu vực ngoài Nhà nước đầu tư vào các dự án đầu tư công, nhất là các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đã huy động gần 117.000 tỷ đồng, trong đó có 15 dự án BOT, BT trên Quốc lộ 1 và 3; dự án BOT, BT trên Quốc lộ 14, có 16 dự án theo hình thức BOT và BT trong các lĩnh vực nhiệt điện, nước, hạ tầng đô thị. Phân bổ nguồn vốn NSNN tập trung hơn, bố trí vốn TPCP hàng năm ưu tiên cho các dự án quan trọng, cấp bách và kiên quyết cắt giảm tình trạng dự án tràn lan, thiếu hiệu quả. Vốn bố trí bình quân tăng từ 9,54 tỷ đồng/dự án năm 2012 lên 10,68 tỷ đồng năm 2013 và lên 11,04 tỷ đồng năm 2014. Các bộ, ngành địa phương đã dự kiến phương án bố trí vốn theo đúng quy định hiện hành, số vốn bố trí cho các dự án chưa đúng quy định phải trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định phương án xử lý trong kế hoạch năm 2014 chỉ chiếm 1,3%. Tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và tình trạng tạm ứng vốn cho các nhà thầu khi chưa có khối lượng được kiểm soát chặt chẽ hơn.
Tuy nhiên, tình trạng đầu tư vẫn còn dàn trải, sai đối tượng hay cùng lúc triển khai quá nhiều các dự án vượt quá khả năng cân đối của nền kinh tế... nên dẫn đến nợ đọng xây dựng cơ bản, nhiều công trình đầu tư dở dang, thời gian hoàn thành và đưa vào sử dụng bị kéo dài dẫn đến tình trạng đầu tư công kém hiệu quả, ảnh hưởng tiêu cực đến chuyền dịch cơ cấu và tăng trưởng kinh tế. Tình trạng tham nhũng, lãng phí trong đầu tư xây dựng mới được khắc phục được một phần. Đồng thời, việc vay nợ cho đầu tư phát triển đã làm nợ công tăng nhanh, từ 51,7% GDP năm 2010 lên 60,3 % GDP vào cuối năm 2014 và khoảng 64% GDP vào cuối năm 2015.Bội chi ngân sách ở mức cao, mức trả nợ công vượt ngưỡng 25% là thách thức lớn cho việc bố trí vốn đầu tư từ NSNN thời gian tới. Mức nợ công hiện đang trong giới hạn quy định an toàn cho phép theo Nghị quyết của Quốc hội [1] song đã tăng sát trần cho phép, áp lực trả nợ lớn trong ngắn hạn. Thực trạng này gây lo lắng, bức xúc trong xã hội; nếu chủ quan, buông lỏng, không tiếp tục chủ động kiểm soát chặt chẽ, hiệu quả, sẽ gây mất an toàn tài chính quốc gia và ổn định kinh tế vĩ mô.
Để nâng cao hiệu quả tái cơ cấu đầu tư công
Trong thời gian tới, để xây dựng nền tảng vững chắc sớm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, cùng với việc tăng cường huy động các nguồn lực ngoài nhà nước và nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, chúng ta vẫn phải tiếp tục sử dụng vốn vay cả trong và ngoài nước để đầu tư phát triền, xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, cần phải tập trung nâng cao hiệu quả đầu tư công gắn liền với sử dụng hiệu quả vốn vay nhằm đảm bảo nợ công ở mức an toàn.
Để thực hiện được điều này, trước hết cần xác định, đầu tư công cần tập trung vào xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội, tạo môi trường thuận lợi cho đầu tư của các thành phần kinh tế khác, tạo sự lan tỏa, liên kết phát triển kinh tế-xã hội giữa vùng kinh tế phát triển với các vùng khó khăn, vùng sâu, vùng xa.
Muốn vậy, cần đổi mới mạnh mẽ cơ chế, chính sách, đa dạng hóa hình thức đầu tư (BOT, BT, PPP,…), tăng tính thương mại của dự án để huy động nguồn lực ngoài Nhà nước đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội; tập trung phát triển, nâng cấp hạ tầng giao thông, thủy lợi, điện, nước, logistics, nhất là các công trình trọng điểm, có ý nghĩa quan trọng đối với phát triển kinh tế quốc gia, vùng; tăng cường phân cấp, xã hội hóa việc khai thác, bảo trì kết cấu hạ tầng; phát triển mạnh thị trường vốn trong nước và chủ động tham gia thị trường tài chính quốc tế để huy động các nguồn lực từ trong nước và nước ngoài cho phát triển.
Vấn đề tái cơ cấu cũng được Quốc hội hết sức quan tâm tại các phiên thảo luận của Quốc hội kỳ này. Định hướng trong năm 2015, Chính phủ khẳng định sẽ tiếp tục thực hiện Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế và tái cơ cấu ngành, lĩnh vực; tập trung vào đẩy mạnh ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật và đổi mới công nghệ, phát triển kinh tế xanh, tăng nhanh giá trị nội địa, giá trị gia tăng và sức cạnh tranh của sản phẩm, doanh nghiệp và của cả nền kinh tế, tham gia mạng sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu.
Tiếp tục hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đầu tư công như Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi) trong đó quy định về nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư nhằm tăng cường giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ, quản lý nợ công; đảm bảo an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia; góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển bền vững. Cần xây dựng, triển khai các đề án cụ thể và hệ thống chính sách khuyến khích thu hút đầu tư tư nhân phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội có sinh lời thay dần cho đầu tư công, quy định mức tối thiểu giá trị dự án, công trình phải kêu gọi đầu tư từ thành phần ngoài Nhà nước, trường hợp các nhà đầu tư ngoài Nhà nước không tham gia thì mới thực hiện đầu tư công. Nghiên cứu hoàn thiện các hình thức hợp tác công tư (PPP) và cơ chế thu hồi vốn từ việc bán các dự án do ngân sách nhà nước đầu tư cho các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài. Xây dựng đề án sử dụng nguồn vốn thu được từ quá trình cổ phần hóa DNNN đầu tư cho một số dự án, công trình cấp bách để giảm gánh nặng nợ công.
Xây dựng một loạt các hình thức để huy động vốn. Đây là vấn đề rất quan trọng và cần nhiều công sức để có một hành lang pháp lý về các hình thức kêu gọi vốn đầu tư ngoài nhà nước từ chính sách đất đai, chính sách giá cho đến các hình thức đầu tư đảm bảo cho doanh nghiệp có thể có lãi, có thể thu hút vốn. Nếu làm được như vậy thì chắc chắn chúng ta sẽ có nguồn lực trong và ngoài nước đáp ứng được yêu cầu xây dựng các cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội trong tương lai.
[1] Quốc hội đã ban hành Luật Quản lý nợ công, quy đinh nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Quốc hội đã có Nghị quyết số 10/2011/QH13quy định trốn nợ công đến năm 2015 không quá 65% GDP. Chính phủ đã ban hành Chiến lược quản lý nợ công giai đoạn 201 1 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, trong đó quy định nợ công đến năm 2020 không quá 65% GDP và nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (không kề vay về cho vay lại) không quá 25% tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm.
Thạc sỹ Nguyễn Hữu Nhơn
Trưởng ban đảm bảo huấn luyện. Cục đào tạo và huấn luyện. Học viện quốc phòng