Từ khóa: Vi phạm các quy định về quản lý đất đai,Covid 19, tội phạm.
Đất đai là tài nguyên của quốc gia, vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt, vừa là môi trường sống, địa bàn phân bổ dân cư, do vậy đặt ra yêu cầu cần làm tốt công tác quản lý nhà nước về đất đai. Cho đến nay, các quy định của pháp luật liên quan đến quản lý đất đai ngày càng chặt chẽ; đồng thời, các hành vi xâm phạm đến các quy định về quản lý đất đai của Nhà nước đều bị nghiêm cấm và có thể bị xử lý hình sự theo quy định tại Bộ luật hình sự. Ngay từ lần pháp điển hóa Bộ luật hình sự đầu tiên của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1985, hành vi vi phạm các quy định về quản lý đất đai đã được quy định tại Điều 180 (thuộc Chương XIII – Các tội phạm về kinh tế):
“1. Người nào mua bán lấn chiếm đất hoặc có hành vi khác vi phạm các quy định của Nhà nước về quản lý và bảo vệ đất đai gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị xử lý hành chính mà còn vi phạm, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến một năm hoặc bị phạt tù từ ba tháng đến ba năm.
2. Phạm tội trong trường hợp đặc biệt nghiêm trọng thì bị phạt từ từ hai năm đến bảy năm.”
Tuy nhiên trong quá trình áp dụng pháp luật và nhận thức dưới góc độ khoa học pháp lý cho thấy: việc xây dựng tên gọi của điều luật là “Tội vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ đất đai”, cũng như việc mô tả các khách thể được ghi trong điều luật còn chung chung, chưa cụ thể, dẫn đến việc áp dụng pháp luật còn gặp nhiều khó khăn. Ngoài ra, điều luật trên không có sự phân biệt giữa hành vi vi phạm các quy định về quản lý đất đai với vi phạm các quy định về sử dụng đất đai, trong khi chủ thể của hai loại hành vi trên khác nhau, có chính sách, đường lối xử lý khác nhau. Nếu như hành vi vi phạm các quy định về quản lý đất đai do các chủ thể đặc biệt thực hiện (người có chức vụ, quyền hạn) thì hành vi vi phạm các quy định về sử dụng đất đai là chủ thể thường. Do đó, đối với hành vi vi phạm các quy định về quản lý đất đai, hình phạt như trên không đủ tính răn đe, tạo kẽ hở cho một số cán bộ tha hóa, biến chất về đạo đức nghề nghiệp trong các cơ quan chức năng lợi dụng để bao che, làm trái, dẫn đến việc xử lý không nghiêm, không đủ sức phòng ngừa tội phạm.
Nhằm khắc phục những bất cập đó, trong Bộ luật hình sự năm 1999, các nhà làm luật đã sửa lại tên và tách phạm vi điều chỉnh các quan hệ xã hội tại Điều 180 Bộ luật hình sự năm 1985 thành hai nhóm được quy định tại hai điều luật riêng biệt với tên gọi khác nhau: tội Vi phạm các quy định về sử dụng đất đai (Điều 173 Bộ luật hình sự năm 1999) và tội Vi phạm các quy định về quản lý đất đai (Điều 174 Bộ luật hình sự năm 1999). Trong đó, đối với tội Vi phạm các quy định về quản lý đất đai, mặt khách quan đã được cụ thể hóa, là hành vi lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn trong giao đất, thu hồi, cho thuê, cho phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái quy định của pháp luật. Cho đến Bộ luật hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017 (sau đây gọi là BLHS năm 2015), tội Vi phạm các quy định về quản lý đất đai được quy định tại Điều 229 được xây dựng và kế thừa trên cơ sở Điều 174 Bộ luật hình sự năm 1999, đã cụ thể hóa tình tiết có tính định tính “đất có diện tích lớn hoặc có giá trị lớn” và “gây hậu quả nghiêm trọng” theo hai hướng: thứ nhất, gắn với từng loại đất là các mức diện tích đất bị xâm phạm tương ứng và thứ hai, gắn với từng loại đất là các mức giá trị quyền sử dụng đất tương ứng. Đồng thời, bổ sung thêm hậu quả của hành vi phạm tội là “gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội.”
Như vậy, trên cơ sở nghiên cứu về quy định của pháp luật hình sự về tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai có thể hiểu: “Tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai là hành vi nguy hiểm cho xã hội, được quy định trong Bộ luật hình sự, do người có năng lực trách nhiệm hình sự thực hiện một cách cố ý xâm phạm vào trật tự quản lý kinh tế của Nhà nước trong quản lý đất đai và phải bị xử lý hình sự.”
Liên tiếp từ đầu năm 2022 đến nay, hàng loạt cựu quan chức địa phương bị đưa ra truy tố và xét xử với các tội danh liên quan đến sai phạm trong quản lý, sử dụng đất đai. Đây cũng không phải lần đầu tiên những vụ án kiểu này bị phanh phui nhưng dường như bài học vẫn chưa đủ sức răn đe khi những “lỗ hổng” về cơ chế chính sách vẫn tồn tại. Điều đáng nói là sau nhưng vụ án này để lại hệ lụy không nhỏ, ảnh hưởng xấu đến nền kinh tế, an ninh xã hội cũng như niềm tin của người dân. Điển hình như: vụ án vi phạm các quy định về quản lý đất đai xảy ra tại Dự án Sinh thái tâm linh Cửu Long Sơn Tự và Dự án Biệt thự sông núi Vĩnh Trung tại khu vực Núi Chín khúc, thuộc địa bàn thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hòa. Trong thời gian từ năm 2012-2015, các bị cáo đã có các hành vi giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trái pháp luật tại hai dự án nói trên cho doanh nghiệp làm chủ đầu tư là Công ty TNHH Sản xuất và Xây dựng Khánh Hòa. Đáng chú ý, trong số các bị cáo có tới 2 cựu Chủ tịch tỉnh Khánh Hòa của 2 nhiệm kỳ. Là những người đứng đầu địa phương, sở ngành liên quan trực tiếp đến lĩnh vực quản lý đất đai, họ nắm bắt được quy hoạch đất đai, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh nhưng đã ký nhiều quyết định giao đất, sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, miễn tiền thuê đất trái pháp luật. Hay gần đây nhất là vụ án Cựu chủ tịch Nguyễn Ngọc Hai (Nguyên chủ tịch UBND tỉnh Bình Thuận) cùng 11 ngừoi khác trong đó có nhiều người là Lanhc đạo các sửo, ban ngành như: Lương Văn Hải - nguyên phó chủ tịch UBND tỉnh Bình Thuận; ông Nguyễn Văn Phong (thời điểm bị bắt giam là phó chủ tịch UBND tỉnh Bình Thuận) - thời điểm thực hiện hành vi phạm tội là giám đốc Sở Tài chính; các ông Hồ Lâm, Lê Nguyễn Thanh Danh (nguyên giám đốc và phó giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường); Ngô Hiếu Toàn (nguyên phó giám đốc Sở Tài chính tỉnh)… Các bị cáo buộc biết rõ quy định pháp luật về căn cứ, thời điểm tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất nhưng vẫn ban hành chủ trương giao ba lô đất số 18, 19, 20 thuộc quỹ đất hai bên đường 706B cho Công ty Tân Việt Phát vào năm 2017 mà áp dụng giá được phê duyệt từ năm 2013, gây thiệt hại cho ngân sách nhà nước.
Tuy nhiên trên thực tế, số lượng vụ án vi phạm các quy định về quản lý đất đai được các lực lượng chức năng phát hiện, xử lý so với số lượng trên thực tế diễn ra còn chưa tương xứng. Đặc biệt trong thời gian gần đây, số vụ việc vi phạm các quy định về quản lý đất được phát hiện ngày càng nhiều, tính chát phức tạp và gây thiệt hại cho ngân sachs Nhà nước. Điều này khiến cho việc nghiên cứu, đánh giá, phân tích các số liệu cũng như dự báo tình hình tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai bị sai lệch, gây ra khó khăn nhất định trong việc tiến hành các hoạt động phòng ngừa, phát hiện, điều tra tội phạm này. Đồng thời, một số trường hợp vi phạm các quy định về quản lý đất đai có dấu hiệu phạm tội nhưng chưa bị xử lý hình sự sẽ khiến quần chúng nhân dân bức xúc, giảm uy tín của các cơ quan bảo vệ pháp luật. Việc vi phạm các quy định về quản lý đất đai không chỉ gây thất thoát tài sản của Nhà nước mà còn ảnh hưởng không nhỏ đến niềm tin của nhân dân đối với chủ trương chính sách, chỉ đạo của Đảng và Nhà nước; gây sự bất bình đẳng khiến môi trường đầu tư kinh doanh kém minh bạch.
- 1. Nguyên nhâncủa tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai
Thứ nhất, xuất phát từ đặc điểm về đối tượng phạm tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai
Tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai thường liên quan đến một số cán bộ nắm giữ vị trí lãnh đạo của các Bộ/Sở/Phòng Tài nguyên và môi trường, Bộ/Sở/Phòng Kế hoạch và đầu tư, Bộ/Sở xây dựng, Tỉnh ủy, UBND tỉnh/huyện/thành phố, thậm chí có những người là Ủy viên thường vụ Tỉnh ủy/Thành ủy... Các đối tượng này là người có chức vụ, quyền hạn trong quản lý đất đai, có trình độ chuyên môn cao, không chỉ am hiểu nghiệp vụ mà còn có kiến thức về pháp luật, nên thủ đoạn đối phó, che giấu hành vi phạm tội hết sức tinh vi, khó phát hiện. Đây là một nguyên nhân làm gia tăng độ ẩn của tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai.
Thứ hai, các quy định về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý đất đai chưa được thực hiện có hiệu quả
Hiện nay, từ Hiến pháp cho đến Luật đất đai và hệ thống các nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai đã có rất nhiều quy định về công khai, minh bạch, và trách nhiệm giải trình trách nhiệm trong quản lý đất đai. Theo Luật Đất đai 2013, Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất, quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất… Như vậy, việc quyết định quyền sử dụng đất (là một quyền tài sản) bằng một quyết định hành chính, do một người là đại diện cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Lợi dụng quy định này, những người được quyền “cầm cân nảy mực” dễ sa vào thế trận của cơ chế xin - cho, nảy sinh tình trạng tham nhũng.Trên thực tế, Luật Đất đai chỉ quy định việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất chứ chưa quy định chặt chẽ, bắt buộc phải đấu giá đối với đất do doanh nghiệp đang quản lý, sử dụng khi chuyển mục đích sử dụng đất.Vì thế, hiện rất nhiều địa phương tìm cách lách luật bằng cách cho thuê đất, lập dự án cho hoạt động thương mại dịch vụ, có thời hạn sử dụng đất là 50 năm rồi sau một hai năm cho phép sử dụng lâu dài, chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở, để tránh phải đấu giá đất.Mặt khác, quy định về đối tượng được giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá còn khá rộng, chưa cụ thể. Đây cũng là “lỗ hổng” tiếp tay cho những sai phạm của các quan chức trong việc ban hành quyết định giao đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, không qua đấu giá đấu thầu, gây thất thoát, lãng phí tài nguyên, tài sản và ngân sách Nhà nước. Sự thiếu minh bạch còn thể hiện qua rất nhiều dự án treo, sử dụng sai mục đích đang phải thanh kiểm tra ở các địa phương. Hiện tượng nhiều dự án “xí chỗ” để chiếm đất tại các vị trí đắc địa và hàng loạt dự án lên tới hàng trăm ha để hoang hoá nhiều năm cũng không còn là cá biệt. Để tạo điều kiện cho cá nhân, doanh nghiệp tiếp cận, sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai; đặc biệt những cá nhân, doanh nghiệp có quỹ đất nhưng không có tài chính có thể kết hợp với những cá nhân doanh nghiệp có nguồn tài chính dồi dào nhưng lại không có quỹ đất cùng nhau phát triển sản xuất kinh doanh, gia tăng giá trị sử dụng nguồn lực đất đai, Luật Đất đai cho phép sử dụng quyền sử dụng đất để góp vốn kinh doanh. Như vậy, tài sản là quyền sử dụng đất có thể dùng để góp vốn vào doanh nghiệp, quyền sử dụng đất đó được chuyển từ người góp vốn sang cho doanh nghiệp và trở thành tài sản của doanh nghiệp, được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Thế nhưng, đây lại chính là kẽ hở lớn để nhóm lợi ích biến đất công về tay của tư nhân với giá rẻ thông qua chiêu thức phổ biến là góp vốn thành lập những doanh nghiệp liên doanh công – tư, rồi thoái vốn bằng cách chuyển nhượng cổ phần. Hàng loạt vụ án lớn liên quan đến đất đai thời gian qua cho thấy, rất khó ngăn ngừa hành vi tương tự xảy ra trong tương lai nếu như không bịt được “lỗ hổng” của pháp luật và việc sửa đổi Luật Đất đai càng trở nên cấp bách.
Thứ ba, quy định tại BLHS năm 2015 về tội Vi phạm các quy định về quản lý đất đai còn một số điểm hạn chế, vướng mắc
Mặc dù tại BLHS năm 2015 đã cụ thể hóa dấu hiệu “diện tích đất lớn”, “gây hậu quả nghiêm trọng”, nhưng định lượng đặc điểm về diện tích đất bị xâm hại khá lớn (đối với đất trồng lúa là trên 5.000 m2, đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất trên 10.000 m2; đất phi nông nghiệp trên 10.000 m2…) nên xảy ra tình trạng bỏ lọt tội phạm, đặc biệt ở vùng nông thôn khi các vi phạm xảy ra ở mức độ vừa và nhỏ, làm gia tăng tỷ lệ tội phạm ẩn. Bên cạnh đó, hiện nay, kỹ thuật lập pháp của Điều 229 BLHS năm 2015 có thể dẫn đến tình trạng trên. Chẳng hạn như: quy định tại điểm a, khoản 1, Điều 229 BLHS năm 2015 về định lượng diện tích đất bị xâm hại như sau: “…Đất trồng lúa có diện tích từ 5.000 m2 đến dưới 30.000 m2; đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất, có diện tích từ 10.000 m2 đến dưới 50.000 m2; đất nông nghiệp khác và đất phi nông nghiệp có diện tích từ 10.000 m2 đến dưới 40.000 m2.”, do vậy trường hợp đối tượng Nguyễn Văn A là Chủ tịch UBND xã B có hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn giao 3.000 m2 đất trồng lúa và giao 7.000 m2 đất nông nghiệp khác sẽ không bị xử lý hình sự, bởi xét riêng từng loại đất thì mỗi hành vi giao đất trái pháp luật chưa đủ định lượng theo quy định, mặc dù tổng diện tích đất giao trái phép là 10.000 m2, con số thiệt hại không hề nhỏ. Hạn chế tương tự cũng nhận thấy rõ tại quy định của điểm b, khoản 2 và điểm a, khoản 3 Điều này.
Thứ tư, việc tổ chức tiếp nhận tố giác, tin báo tội phạm chưa đạt hiệu quả cao
Hiện nay, số lượng tin báo, tố giác tội phạm mà Cơ quan điều tra tiếp nhận không hề nhỏ, trải dài trên nhiều lĩnh vực, nhưng số lượng tin báo, tố giác tội phạm liên quan đến lĩnh vực vi phạm quản lý đất đai còn ít, đa phần phát hiện qua các công tác thanh tra, kiểm tra. Tại một số địa phương, số lượng cán bộ được phân công làm nhiệm vụ tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm còn hạn chế, thậm chí trình độ nghiệp vụ chưa cao. Điều này tạo ra áp lực rất lớn trong việc tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm nói chung, tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai nói riêng.
Thứ năm, hoạt động phòng ngừa và điều tra của cơ quan chức năng còn hạn chế, thiếu sót
Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình hình tội phạm kinh tế trong thời gian qua tăng cao về số vụ, đặc biệt đối với tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai, cụ thể là: công tác tổ chức nguồn tin chưa được quan tâm đúng mức, phần lớn nguồn tin của các vụ án vi phạm các quy định về quản lý đất đai đến từ kiến nghị khởi tố của cơ quan thanh tra, cơ quan quản lý; tiến độ điều tra còn chậm làm giảm tính răn đe của pháp luật đối với tội phạm này; công tác nắm tình hình địa bàn, các khu dân cư, dự án, khu công nghiệp còn mang tính hình thức, thiếu chủ động, chưa trở thành nguồn tin về tội phạm chủ yếu… Công tác nắm tình hình, phối hợp giữa các sở ban ngành còn nhiều hạn chế. Đặc biệt trong thời gian qua, số đối tượng vi phạm các quy định về quản lý đất đai là những người nắm vị trí cao, chủ chốt trong các sở ban ngành dẫn đến việc có dấu hiệu bắt tay, bao che cho các hành vi vi phạm.
- Giải pháp
Xuất phát từ những nguyên nhân của tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai trong những năm qua, tác giả đề xuất một số giải pháp góp phần hạn chế sựu gia tăng của tội phạm này trong thời gian tới như sau:
Một là, Việc nghiên cứu, tổng kết thực tiễn thi hành để sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành vừa là yêu cầu thường xuyên vừa là giải pháp căn bản để giải quyết những tồn tại, vướng mắc trong thực tiễn thi hành. Việc sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Đất đai là nhằm nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về đất đai nhưng cũng chính là giải pháp căn bản để hạn chế, ngăn ngừa vi phạm trong quản lý đất đai
Hai là, Cần nâng cao năng lực thực thi công vụ của đội ngũ công chức tham mưu, giúp việc cho ủy ban nhân dân, trước hết và chủ yếu là cấp xã, phường, thị trấn về công tác quản lý đất đai. Triển khai thực hiện đồng bộ các biện pháp để xử lý dứt điểm các dự án chậm tiện độ và tăng cường sự công khai, minh bạch trong việc giao đất, cho thuê đất. Tăng cường đầu tư, xây dựng, quản lý, vận hành Hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia đảm bảo tính liên thông, hiệu quả.
Ba là, hoàn thiện quy định tại Điều 229 BLHS năm 2015 để tránh bỏ lọt tội phạm theo hướng: bổ sung thêm quy định tại khoản 1, 2, 3 Điều này với nội dung quy định về tổng diện tích đất các loại đã bị xâm hại tương đương với diện tích đất từng loại đã được quy định; xây dựng, sửa đổi định lượng diện tích đất bị xâm hại theo hướng giảm. Ngoài ra, cần phân hóa định lượng đất đai, giá trị quyền sử dụng đất theo khu vực nông thôn, đô thị và theo loại đất sẽ chuyển đổi; tiếp tục cụ thể hóa, xây dựng quy định một số hậu quả khác liên quan đến hành vi trái pháp luật quy định tại Điều 229 BLHS năm 2015, chẳng hạn như hậu quả “làm thay đổi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”, “ảnh hưởng đến mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, bảo vệ môi trường.”…
Bốn là, nâng cao hiệu quả hoạt động tiếp nhận, giải quyết tin báo, tố giác tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai bằng cách tổ chức, sắp xếp lại lực lượng tiếp nhận, giải quyết tin báo, tố giác tội phạm; thực hiện theo đúng quy trình, thủ tục, thời hạn; đồng thời nâng cao nhận thức của cán bộ về công tác này. Mục đích của hoạt động này là trở thành một nguồn tin quan trọng phục vụ cho phát hiện, điều tra tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai, góp phần giảm thiểu độ “ẩn” của tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai.
Năm là, nâng cao chất lượng tiến hành hoạt động phòng ngừa, điều tra tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai của cơ quan chức năng. Cụ thể: Tham mưu cho các cấp có thẩm quyền hoàn thiện các quy định pháp luật về quản lý đất đai; tăng cường mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan điều tra với cơ quan quản lý nhà nước về đất đai trong trao đổi thông tin phục vụ công tác nắm tình hình địa bàn, lĩnh vực đất đai để kịp thời phát hiện tội phạm này; tăng cường bồi dưỡng nâng cao kiến thức, năng lực cho lực lượng cán bộ điều tra phục vụ công tác phòng, chống tội phạm vi phạm các quy định về quản lý đất đai…
Thượng úy Lê Duy Thái
Đại úy Phạm Lê Ngọc Tuyết
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Báo cáo tổng kết công tác năm 2018 – 2022 của Cục Cảnh sát kinh tế.
- ‘‘Một số sai phạm trong quản lý nhà nước về đất đai thông qua thực tiễn xét xử, nguyên nhân và giải pháp’’, Ngô Hoài Thương, Chu Thị Thu Hiền, Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử (20/5/2022)
Giảng viên Khoa Cảnh sát kinh tế, Học viện Cảnh sát nhân dân